Por Albert Noguera
Jurista y politólogo
La semana pasada, la Comisión europea anunció, tras la presión de Ryanair, la apertura de un expediente sancionador contra España por las multas impuestas a esta compañía junto a Vueling, Easyjet, Norwegian y Volotea por cobrar el equipaje de mano. La Ley española de Navegación Aérea, prohíbe a las aerolíneas aplicar recargos por el equipaje de mano, considerando abusivo cualquier suplemento por llevar maletas pequeñas en cabina. La reacción de la UE contra esta medida no constituye un episodio aislado, sino parte de una segunda ola de desmontaje de las ya reducidas cuotas de soberanía estatal, orientada a consolidar la subordinación definitiva de los poderes públicos nacionales al capital transnacional.
Este episodio permite observar cómo la noción misma de soberanía se ha ido transformando a la luz del conflicto entre la integración europea y la autonomía de los Estados miembros. La relación entre la UE y la soberanía estatal puede describirse como una interdependencia conflictiva, en la que ambas instancias interactúan recíprocamente forzándose a procesos de adaptación mutua. Sin embargo, esta dinámica no se desarrolla en condiciones de equilibrio, sino de asimetría, pues la acción de la UE impulsa una adaptación reactiva y regresiva de la soberanía estatal. Así, en una primera ola de desmontaje, la soberanía de los Estados pasó de lo que aquí llamaremos una "soberanía de la dirección" a una “soberanía de control”. Ahora, en esta segunda ola, de la que el expediente abierto contra España y otros procesos análogos que están teniendo lugar los últimos años son expresión, la UE avanza en la desarticulación de esa "soberanía de control", desplazando a los Estados hacia una mera "soberanía de administración" o soberanía cero. Explico esto.
1. El desmontaje de la "soberanía de dirección" (1º ola). Hasta la década de 1980, la noción de soberanía se definía en el marco de gobiernos que operaban bajo el paradigma de la dirección. Este concebía el gobierno de la sociedad como un proceso de planificación jerárquica ejercida desde el Estado, que actuaba como instancia exclusiva de decisión en el territorio nacional. Ser soberano equivalía a no depender ni estar sometido a otros poderes. La soberanía era aquí expansiva o proactiva.
La erosión de esta soberanía de dirección comenzó a materializarse con la consolidación del proceso de integración europea, a medida que las competencias comunitarias en materia económica se ampliaban. La imposibilidad de mantener un ámbito social plenamente estatal paralelo al avance del mercado interior, generó tensiones crecientes entre las políticas sociales nacionales y los objetivos económicos de la integración comunitaria. La extensión de las libertades de circulación y la aplicación de las normas de competencia invadieron progresivamente los espacios de decisión social de los Estados miembros, subordinando sus ordenamientos jurídicos y políticas públicas a la lógica del mercado. Esta subordinación de lo social a lo económico se profundizó con la creación de la Unión Económica y Monetaria tras el Tratado de Maastricht, donde los criterios de convergencia, especialmente los relativos al déficit público, impusieron restricciones severas a la capacidad de decisión política de los Estados para desarrollar políticas sociales autónomas. Con ello, los Estados pasaron a formar parte de una gobernanza económica supranacional articulada a través del Pacto de Estabilidad y Crecimiento y reforzada por tratados y reglamentos europeos posteriores (el Two pack, el Six-pack, etc.). Tras la crisis financiera de 2008, esta dinámica se reforzó con medidas de control financiero y supervisión presupuestaria mucho más estrictas, incluyendo la obligación de elaborar planes de estabilidad, evaluaciones periódicas de los programas nacionales y la imposición de recomendaciones correctivas para asegurar la disciplina fiscal y la sostenibilidad económica de los Estados miembros.
2. El desmontaje de la "soberanía de control" (2º ola). La pérdida de la soberanía de la dirección dio lugar a un nuevo régimen de ejercicio del poder, el paradigma de la gobernanza. En este marco, el gobierno de la sociedad dejó de operar bajo una lógica vertical y jerárquica, y pasó a articularse a través de dinámicas de coordinación, interacción y negociación entre una multiplicidad de actores públicos y privados. Los gobiernos nacionales ya no actúan como instancias exclusivas de decisión, sino como nodos dentro de un entramado en el que confluyen instituciones internacionales, empresas transnacionales, conglomerados financieros, redes regulatorias regionales y globales, etc. Este tránsito hacia la gobernanza ha venido acompañado de una verdadera explosión normativa. La multiplicación de actores con capacidad regulatoria ha generado una hiperregulación fragmentada, sectorial y multinivel, expresada en cientos de disposiciones técnicas, nacionales e internacionales, públicas y privadas, cuya magnitud y velocidad de transformación resultan imposibles de asimilar por un Estado concebido como único emisor centralizado del Derecho.
En este nuevo contexto, el Estado se vio forzado a redefinir su rol. Este reconoce la existencia de un sistema normativo global que lo excede, tanto en complejidad como en velocidad de emisión de normas y transformación de las mismas, y asume que su tarea principal ya no es producir de forma integral el Derecho aplicable en su territorio, sino intentar condicionar ese sistema mediante herramientas normativas que supervisen, limiten y corrijan las acciones de las múltiples fuentes de regulación que lo desbordan, con el fin de evitar los efectos negativos de la vorágine normativa global sobre los derechos de sus ciudadanos. Así, su papel pasa a ser ahora el de intentar regular la hiper- y auto-regulación del mercado mediante normas-policía y controles públicos que fijen inspecciones, autorizaciones o sanciones administrativas. Con ello, la soberanía estatal no desaparece, pero se redefine en forma de capacidad estratégica de poner límites al capital y a las normativas transnacionales, actuando ya no como una “soberanía de la dirección” expansiva o proactiva sino como una “soberanía de control” reactiva o una soberanía-policía para la garantía de derechos y el interés general frente a la lógica expansiva y autorregulada del mercado global.
Pues bien, es contra esta soberanía de control reactiva y con el objetivo de desmontarla, que durante los últimos años la UE está lanzando una nueva ofensiva a través de la apertura de procedimiento de infracción y de sentencias del TJUE que están anulando de forma sistemática las normativas de distintos países que imponen restricciones y tutelas a empresas o plataformas transnacionales como Airbnb, Google, Amazon, Expedia, Star Taxi, etc., bajo el argumento de que vulneran la libertad de prestación de servicios y el principio de proporcionalidad. Así ha ocurrido en recientes casos ante el TJUE como los asuntos Star Taxi App (C-62/19), Airbnb Ireland UC (C-662/22), Expedia Inc. (C-663/22), Eg Vacation Rentals Ireland Ltd (664/22), Amazon Services Europe Sàrl (C-667/22), y un largo etc., al que posiblemente se le podría sumar el caso de Ryanair contra España.
El resultado de todos ellos es el mismo, la voluntad de reducir la soberanía estatal a un papel meramente administrativo. La vieja soberanía proactiva de la dirección fue, en una primera ola, degradada a una soberanía reactiva de control. Y hoy, en una segunda ola, se pretende restringir a una “soberanía de administración”, en la que el Estado ya no dirige ni controla, sino que se limita a gestionar los márgenes de un orden normativo y económico impuesto por el capital trasnacional. Esta es la última vuelta de tuerca de un régimen, el de la UE, que desde sus inicios se ha conformado como una instancia al servicio del capital y no de la gente. La imagen del dueño de Ryanair, Michael O’Leary, en rueda de prensa riéndose y haciendo burla pública del ministro español de derechos sociales y consumo, ilustra con crudeza a un capital que opera, hoy, con la confianza absoluta de que la arquitectura institucional europea existe para garantizar sus intereses por encima de la voluntad de los gobiernos y los ciudadanos.
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